(di Antonio Golino e di Giovanni Minucci)
1. Il caso “G.K. e altri” (causa C‑281/22)
In data 21 dicembre 2023 la Grande Sezione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è finalmente pronunciata sul tema del controllo giurisdizionale delle misure investigative transfrontaliere che, com’è evidente, ha un notevole impatto sul “processo decisionale rapido ed efficiente” delle indagini EPPO (cfr. 20° considerando del Regolamento EPPO).
La sentenza della Corte di Lussemburgo era particolarmente attesa, giacché costituisce, da un lato, la prima decisione relativa sull’interpretazione del Regolamento istitutivo della Procura Europea e, dall’altro, concerne una questione “molto seria” la cui risoluzione segnerà, a parere dell’attuale Procuratore Europeo per l’Italia, Dott. Andrea Venegoni, “il futuro delle indagini transnazionali di EPPO” (cfr. A. Venegoni, Il rinvio pregiudiziale davanti alla Corte di Giustizia (caso C-281/22): l’EPPO alla sua prima, importante, prova, in Giurisprudenza Penale Web, 2022, 12).
Di seguito si espone, in sintesi, il caso concreto da cui trae origine l’arresto della Grande Sezione:
- un procuratore europeo delegato (PED) aveva avviato in Germania un’indagine per frode fiscale e per associazione per delinquere;
- il PED tedesco otteneva dal Giudice Istruttore presso il Tribunale di Monaco di Baviera l’autorizzazione alla perquisizione nei confronti di due dirigenti e di una società, indagati in tale procedimento penale;
- tuttavia, i domicili delle predette persone fisiche e i locali commerciali della predetta società erano situati in Austria e, dunque, il PED tedesco chiedeva assistenza ex art. 31 Regolamento EPPO ad un PED austriaco ai fini della ricerca della prova;
- poiché l’art. 31, paragrafo 3, Regolamento EPPO impone che il PED incaricato di prestare assistenza possa implementare una misura investigativa transfrontaliera su espressa autorizzazione giudiziaria (qualora richiesta dal diritto dello Stato Membro in cui esercita il proprio ufficio), il PED austriaco, conformemente al codice di rito del suo paese, chiedeva a 4 distinti Tribunali viennesi l’autorizzazione alla perquisizione;
- ottenuti tali provvedimenti autorizzativi, il PED austriaco dava, dunque, ordine all’autorità tributaria competente di eseguire le perquisizioni dei locali commerciali della società e dei domicili delle persone fisiche indagate;
- conseguentemente, gli indagati impugnavano, innanzi al Tribunale regionale superiore del Land di Vienna, le autorizzazioni giudiziali a procedere alla perquisizione, avanzando una serie di censure di merito e rilevando, in particolare, l’insufficienza degli indizi a supporto della misura;
- il PED austriaco replicava in udienza che, ai sensi Regolamento EPPO, il vaglio sulle giustificazioni a sostegno delle misure investigative transfrontaliere è disciplinato dal diritto dello Stato Membro del PED incaricato del caso (i.e. dal diritto tedesco) e, dunque, le autorità competenti dello Stato Membro del PED incaricato di prestare assistenza (i.e. le autorità austriache) potrebbero esaminare soltanto le formalità relative all’attuazione e all’esecuzione della perquisizione;
- infine, il Tribunale regionale superiore del Land di Vienna sollevava questione pregiudiziale innanzi alla Corte Europea di Giustizia in quanto intendeva verificare, sotto il profilo interpretativo, se il controllo giudiziale ex art. 31, paragrafo 3, Regolamento EPPO effettuato presso lo Stato Membro ove il PED incaricato di prestare assistenza esercita il proprio ufficio, dovesse limitarsi ad un vaglio formale sull’esecuzione della misura investigativa o dovesse ricomprendere, invece, anche uno scrutinio di carattere sostanziale.
2. La Sentenza della Corte di Giustizia UE
La Corte di Giustizia fondava il proprio iter motivazionale su un’interpretazione logica del regolamento EPPO, sacrificando parzialmente, come si vedrà nel prosieguo, il tenore letterale delle norme eurounitarie oggetto di rinvio pregiudiziale (artt. 31 e 32 Regolamento EPPO).
In particolare, la Grande Sezione prendeva le mosse da due principi generali che rivestono “un’importanza fondamentale nel diritto dell’Unione”, ossia la fiducia reciproca e il riconoscimento reciproco fra Stati Membri: in sintesi, a parere della Corte, gli artt. 31 e 32 Regolamento EPPO sono stati introdotti allo scopo di agevolare e semplificare la cooperazione giudiziaria fra i paesi UE che, in tal modo, accettano “l’applicazione del diritto penale vigente negli altri Stati Membri, anche quando l’attuazione del proprio diritto nazionale porterebbe a una soluzione diversa“.
Infatti, se il legislatore dell’Unione ha inteso istituire un meccanismo che garantisca un alto grado di efficacia delle indagini transfrontaliere condotte da EPPO, esso deve essere raffrontabile, in termini di efficienza, alle procedure già previste nell’ambito del sistema europeo di cooperazione giudiziaria ex Direttiva 2014/41 in materia di ordine europeo d’indagine (OEI), provvedimento che viene esaminato nello Stato richiesto soprattutto per aspetti di carattere formale.
Pertanto, utilizzando la normativa eurounitaria sull’ OEI come metro di paragone, la Grande Sezione statuiva che un’interpretazione degli artt. 31 e 32 Regolamento UE volta ad ammettere un vaglio sostanziale da parte dell’autorità giudiziaria dello Stato Membro del PED incaricato di prestare assistenza, sfocerebbe “in un sistema meno efficace di quello istituito” dagli strumenti giuridici preesistenti, nuocendo “all’obiettivo perseguito dal medesimo regolamento“.
Infatti, non solo verrebbe duplicato il controllo giurisdizionale per questioni di merito, ma, come corollario, l’autorità competente dello Stato Membro del PED incaricato di prestare assistenza dovrebbe effettuare uno scrutinio pieno dell’intero fascicolo “che dovrebbe esserle trasmesso dalle autorità dello Stato Membro del procuratore europeo delegato incaricato del caso e, all’occorrenza, tradotto“.
Peraltro, poiché le valutazioni sulla giustificazione e sull’adozione di una misura investigativa sono disciplinate ex art. 31, paragrafo 2, Regolamento EPPO dal diritto dello Stato Membro del PED incaricato del caso, l’autorità competente dello Stato Membro del PED incaricato di prestare assistenza non è chiaramente nella “posizione migliore rispetto all’autorità competente dello Stato Membro del procuratore europeo delegato incaricato del caso per procedere a un siffatto esame alla luce del diritto di quest’ultimo Stato Membro” (cfr. Sentenza, punto 70).
Pertanto, in conclusione, la Corte di Giustizia statuiva che:
- alle autorità giudiziarie dello Stato Membro del PED incaricato del caso spetta ex art. 31, paragrafo 2, Regolamento EPPO il controllo di merito sulla giustificazione e sull’adozione di una misura investigativa; e
- alle autorità giudiziarie dello Stato Membro del PED incaricato di prestare assistenza spetta, invece, ex artt. 31, paragrafo 3, e 32 Regolamento EPPO solo il controllo degli elementi relativi all’esecuzione della misura investigativa transfrontaliera.
EPPO e la questione della protezione dei diritti fondamentali
EPPO esce indubbiamente rafforzata all’esito della sentenza della Grande Sezione, in quanto potrà implementare misure investigative transfrontaliere:
(i) senza dover trasmettere e tradurre l’intero fascicolo procedimentale a favore del PED incaricato di prestare assistenza;
(ii) senza che l’eventuale autorità giudiziaria a cui il PED può essere tenuto legalmente a rivolgersi per ragioni autorizzative debba valutare profili di merito; e
(iii) senza che tali profili di merito possano validamente essere oggetto di impugnazione presso lo Stato Membro del PED incaricato di prestare assistenza.
Inoltre, la Corte di Giustizia, dopo la sua prima pronuncia sul Regolamento n. 2017/1939, si candida a diventare, in prospettiva, uno dei migliori alleati di EPPO, aiutando quest’ultima ad implementare un’azione investigativa uniforme nei singoli Stati Membri ed a superare eventuali contrasti con le autorità nazionali.
Tuttavia, a parere di chi scrive, la questione giuridica posta alla Corte di Lussemburgo resta ancora aperta rispetto alla tutela dei diritti fondamentali.
Infatti, come anticipato, l’interpretazione logica abbracciata dalla Grande Sezione ha posto parzialmente in ombra il dato letterale dell’art. 32 Regolamento n. 2017/1939 per cui “le formalità e le procedure espressamente indicate dal procuratore europeo delegato incaricato del caso” non devono entrare “in conflitto con i principi fondamentali del diritto dello Stato Membro del procuratore europeo delegato incaricato di prestare assistenza”.
La Grande Sezione ha cercato di risolvere le problematiche connesse alla tutela dei principi fondamentali, imponendo “allo Stato Membro del procuratore europeo delegato incaricato del caso” di “prevedere un controllo giurisdizionale preventivo sulle condizioni relative alla giustificazione e all’adozione di una misura investigativa assegnata, tenendo conto dei requisiti risultanti dalla Carta” di Nizza, soprattutto laddove siano adottate “misure investigative che comportano ingerenze gravi in tali diritti fondamentali, quali le perquisizioni di abitazioni private, le misure cautelari relative a beni personali e il congelamento di beni“.
Tuttavia, l’obbligo per gli Stati Membri di dotarsi di un controllo giurisdizionale preventivo non è previsto dal Regolamento EPPO che, anzi, al paragrafo 3 dell’art. 31 contempla il vaglio autorizzativo delle competenti autorità giudiziarie solo se è “richiesto” dall’ordinamento degli Stati Membri coinvolti.
Inoltre, a tenore dell’art. 32 Regolamento EPPO, i principi fondamentali meritevoli di tutela non sono solo quelli enunciati dalla Carta di Nizza, ma anche “i principi fondamentali del diritto dello Stato Membro del procuratore europeo delegato incaricato di prestare assistenza”.
Bisogna, dunque, chiedersi se, alla luce della decisione della Corte di Giustizia UE, residuino degli spazi di tutela dei diritti fondamentali nell’ambito dell’ordinamento dello Stato Membro in cui la misura è eseguita.
In tal senso, se, a parere della Grande Sezione, l’autorità giurisdizionale dello Stato Membro del PED incaricato di prestare assistenza non si trova nella “migliore posizione” per applicare il diritto penale dello Stato Membro del PED incaricato del caso (cfr. supra, Sentenza, punto 70), allora è altrettanto vero che l’autorità dello Stato Membro del PED incaricato del caso non si trova nella “migliore posizione” per applicare i principi fondamentali dello Stato Membro del PED incaricato di prestare assistenza.
Secondo l’ECBA si pongono, peraltro, rilevanti problematiche di ordine pratico sulla tutela del segreto professionale nel caso di una perquisizione in uno studio legale nello Stato Membro che presta assistenza: infatti, posto che la relativa autorità giudiziaria non riceverà l’intero fascicolo processuale, essa non potrà effettuare un pieno vaglio su un tale tema di tale delicatezza, riducendo sostanzialmente la propria autorizzazione ex art. 31, paragrafo 3, Regolamento EPPO ad “un mero esercizio di timbro” (cfr. Lettera aperta dell’European Criminal Bar Association (ECBA) sulla domanda di pronuncia pregiudiziale nella causa C-281/22, GK e altri).
Inoltre, come ricordato dalla Corte di Giustizia UE stessa con la sentenza Gavanozov II dell’11 novembre 2021, l’art. 11, paragrafo 1, lettera f), Direttiva 2014/41 consente all’autorità giudiziaria di derogare il principio dell’esecuzione dell’OEI, “in via eccezionale, a seguito di una valutazione caso per caso, qualora sussistano seri motivi per ritenere che l’esecuzione dell’ordine europeo di indagine sarebbe incompatibile con i diritti fondamentali garantiti, in particolare, dalla Carta“.
Infine, come riconosciuto anche dalla stessa Grande Sezione, gli organi giurisdizionali nazionali possono opporre la c.d. teoria dei controlimiti, laddove il diritto dell’Unione comporti la rinuncia ai principi supremi e ai diritti fondamentai dell’ordine costituzionale degli Stati Membri (cfr. Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, sentenza M.A.S. e M.B. del 5 dicembre 2017, C-42/17, punti 46-47 e Corte Costituzionale Italiana, Ordinanza n. 24 del 2017).
Pertanto, la Corte di Lussemburgo non sembra aver totalmente posto fine alla questione giuridica in commento, ma potrebbe, per converso, aver aperto la strada a futuri contrasti giurisprudenziali in ordine al sindacato di merito sui principi fondamentali.
Ad ogni modo, stante il controllo giurisdizionale preventivo imposto dalla Grande Sezione sul rispetto dei diritti fondamentali sanciti dalla Carta di Nizza, è auspicabile che le Corti nazionali dello Stato Membro in cui la misura è eseguita affermino il proprio self-restraint sulle questioni di merito, limitando il proprio intervento “in via eccezionale” a rarissimi casi limite (analogamente a quanto affermato dalla sentenza Gavanozov in materia di OEI).
In secondo luogo, è parimenti auspicabile che gli Stati Membri (come l’Italia), ove la magistratura inquirente ha attualmente il potere di disporre motu proprio le perquisizioni domiciliari ed i relativi sequestri probatori, provvedano rapidamente ad adeguare il proprio ordinamento interno ai nuovi principi di diritto enucleati dalla Corte di Giustizia UE, introducendo un controllo preventivo di carattere giurisdizionale quantomeno sulle misure d’indagine cross-border disposte dai PED attivi sul proprio territorio.
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